“ประชามติ” ที่เป็นเครื่องมือใช้สิทธิยับยั้งของประชาชน
ในโลกของการสื่อสารด้วยภาษาอังกฤษ การออกเสียงประชามติโดยทั่วไป มักถูกเรียกขานและเข้าใจกันในความหมายของคำว่า “referendum” แต่บ่อยครั้งก็มักถูกนำไปใช้ปะปนหรือแทนคำว่า “plebiscite” ราวกับเป็นคำที่มีความหมายเดียวกัน นอกจากนี้ พจนานุกรมภาษาอังกฤษส่วนใหญ่ก็มิได้ระบุถึงนัยที่แตกต่างของ “การออกเสียงประชามติ” ในความหมายของทั้งสองคำนี้อย่างชัดเจนสักเท่าไร
คำว่า referendum มีรากศัพท์มาจากคำว่า ad referendum ในภาษาละติน เป็นคำที่ใช้กันในแวดวงการฑูต ในการกล่าวถึงข้อตกลงทางการฑูตใด ๆ ที่ต้องได้รับการให้สัตยาบันจากผู้มีอำนาจตัดสินใจของรัฐเสียก่อนจึงจะมีผลผูกพันโดยสมบูรณ์
คำดังกล่าวปรากฏครั้งแรกในยุโรป ในปี ค.ศ. 1513 เมื่อรัฐอิสระ (cantons) ในดินแดนสวิตเซอร์แลนด์จำนวน 13 รัฐ ตกลงเข้าร่วมกันเป็นสมาพันธรัฐ (Confederacy) ตัวแทนแต่ละรัฐได้ร่วมกันวางหลักการปกครองร่วมกัน โดยกำหนดว่าทุกครั้งที่มีการตัดสินใจทางการเมืองร่วมกันในนามของสหพันธรัฐ ผู้แทนของแต่ละรัฐต้องนำผลการตัดสินใจที่เกิดขึ้นในส่วนกลางกลับไปให้พลเมืองในหมู่บ้านต่าง ๆ (communes) ในเขตพื้นที่ปกครองของตนเองพิจารณารับรองเสียก่อน กระบวนการดังกล่าวเรียกว่า ad referendum et instruendum
ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ การออกเสียงประชามติ (referendum) จึงมีฐานะเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการปกครองของมลรัฐมาตั้งแต่แรก ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการมีรากฐานวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยทางตรงมายาวนาน นับแต่ศตวรษที่สิบสาม ภายหลังจากรัฐต่าง ๆ ในดินแดนสวิสเซอร์แลนด์เป็นอิสระจากอำนาจการปกครองของราชวงศ์ซับสบูร์ก (Subsburg) การจัดประชุมสภาประชาชนกลางแจ้ง (Landsgemeinde) เพื่อร่วมกันตัดสินใจทางการเมืองในเรื่องสำคัญ ๆ ก็เริ่มปรากฏแพร่หลายทั้งในระดับหมู่บ้านและในระดับรัฐ แม้จนปัจจุบันจารีตปฏิบัติดังกล่าว ยังคงปรากฏให้เห็นในหลายพื้นที่ของมลรัฐขนาดเล็กในแถบหุบเขา
ในระดับหมู่บ้าน (commune) การประชุมกลางแจ้งเป็นพื้นที่สำหรับให้สมาชิกชุมชนมาร่วมกันตัดสินใจกำหนดกฎระเบียบต่าง ๆ เช่น การจัดสรรการใช้ประโยชน์จากพื้นที่ทุ่งหญ้าส่วนรวมในเขตเทือกเขา เป็นต้น ส่วนในระดับมลรัฐ (canton) สภากลางแจ้งจะมีบทบาทในการออกเสียงตัดสินใจรับรองกฎหมายเป็นหลัก โดยพลเมืองชายเท่านั้นที่มีสิทธิออกเสียง
ในบริบทการเมืองสมัยใหม่ กระบวนการมีส่วนร่วมแบบประชาธิปไตยทางตรง ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบบการเมืองสวิส ปัจจุบันรูปแบบการใช้สิทธิตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงของพลเมืองสวิส ประกอบด้วย การริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย (initiative) และการออกเสียงประชามติ (referendum) ทั้งสองมาตรการมีเป้าหมายเพื่อเปิดให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ และร่วมใช้อำนาจตัดสินใจกำหนดทิศทางบริหารบ้านเมืองด้วยตนเอง ทั้งในระดับมลรัฐและระดับชาติ โดยประชาชนเป็นสามารถใช้มาตรการดังกล่าวได้โดยผ่านการเข้าชื่อกัน (petition) ยื่นข้อเสนอต่อรัฐสภา
หลักเกณฑ์และรูปแบบการใช้สิทธิริเริ่มเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน รวมถึงการจัดการออกเสียงประชามติในแต่ละมลรัฐนั้น จะมีการกำหนดรายละเอียดแตกต่างกันไป ส่วนในระดับชาติ รัฐธรรมนูญสหพันธรัฐบัญญัติให้พลเมืองสวิสสามารถใช้สิทธิเสนอร่างกฎหมายได้ 2 รูปแบบ คือ การใช้สิทธิยื่นเสนอร่าง “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” และร่าง “กฎหมายทั่วไป”
การริเริ่มเสนอร่างกฎหมายที่เป็นบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ (constitutional popular initiative) เริ่มใช้ในปี ค.ศ. 1891 เป็นมาตรการที่ให้สิทธิประชาชนในการยื่นข้อเสนอร่างแก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญได้ ทั้งที่เป็นการแก้ไขทั้งฉบับหรือแก้ไขเพิ่มเติมบางมาตรา โดยผู้ที่ต้องการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะต้องจัดทำข้อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ (proposal) สำหรับยื่นต่อฝ่ายนิติบัญญัติของสหพันธรัฐ
ข้อเสนอดังกล่าวอาจเป็นร่างตัวบทกฎหมายที่บรรจุสาระสำคัญรายมาตรา ซึ่งรัฐสภาสามารถพิจารณาในรายละเอียดแต่ละมาตราได้ทันที หรืออาจเป็นข้อเสนอในเชิงหลักการหรือกรอบกฎหมาย เพื่อให้คณะกรรมาธิการรัฐสภานำไปพิจารณาแปรเป็นตัวบทบัญญัติอีกทีก็ได้ โดยข้อเสนอร่างกฎหมายที่จะยื่นต่อรัฐสภาได้นั้น ต้องได้รับการสนับสนุนจากพลเมืองไม่น้อยกว่า 100,000 รายชื่อ ซึ่งฝ่ายที่ริเริ่มยื่นข้อเสนอจะต้องรวบรวมรายชื่อจำนวนดังกล่าวให้ได้ภายในระยะเวลา 18 เดือน
ข้อเสนอร่างกฎหมายที่ได้รับการสนับสนุนจากพลเมืองตามจำนวนที่กฎหมายกำหนด จะถูกนำเข้าไปพิจารณากลั่นกรองในรัฐสภา หากที่ประชุมรัฐสภามีมติรับรองร่างข้อเสนอดังกล่าว ก็จะนำไปเผยแพร่ให้ประชาชนทั้งประเทศพิจารณา ซึ่งจะนำไปสู่การโต้แย้งถกเถียงและรณรงค์แข่งขันกันระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ทั้งที่สนับสนุนและคัดค้าน จากนั้นจึงจะจัดให้มีการลงคะแนนเสียงประชามติตัดสินร่างกฎหมายดังกล่าว
แต่ในกรณีที่รัฐสภาไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอร่างกฎหมายนั้น ที่ประชุมรัฐสภาอาจมีมติปฏิเสธข้อเสนอได้ โดยเฉพาะในกรณีข้อเสนอที่เป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ เช่น ข้อเสนอให้ตัดลดสัดส่วนการจัดสรรงบประมาณบริหารประเทศของรัฐบาลซึ่งมีผลบังคับใช้ไปแล้ว และประเด็นที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ทางการทหาร หรือข้อเสนอที่มิชอบ (invalid) ด้วยรัฐธรรมนูญ เช่น การเปลี่ยนระบอบการปกครอง เป็นต้น
นอกจากนี้ ที่ประชุมรัฐสภาอาจร่วมกันจัดทำข้อเสนอร่างกฎหมายในเรื่องเดียวกันขึ้นมาเองอีกฉบับหนึ่ง เพื่อเสนอเป็นตัวเลือกแก่ประชาชน แข่งขันกับร่างข้อเสนอที่มาจากการเข้าชื่อยื่นต่อรัฐสภาได้ หากเห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวไม่เหมาะสม สุดท้ายข้อเสนอร่างกฎหมายของทั้งสองฝ่าย ก็ต้องนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศตัดสินด้วยการออกเสียงประชามติ (initiative referendum) โดยอาจจัดให้มีการลงประชามติตัดสินข้อเสนอร่างกฎหมายทั้งสองฉบับในคราวเดียวกัน
ข้อเสนอร่างกฎหมายรัฐธรมนูญฉบับใด ผ่านการรับรองโดยเสียงข้างมากของประชามติตามเกณฑ์จำนวนที่กำหนดไว้ ข้อเสนอดังกล่าวก็จะถูกนำไปบรรจุในรัฐธรรมนูญและมีผลบังคับใช้ทันที เกณฑ์การตัดสินผลการออกเสียงประชามติระดับชาติในระบบการเมืองสวิสคือ ข้อเสนอที่ผ่านการรับรองจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากใน 2 ระดับ (double majority) ได้แก่ คะแนนเสียงข้างมากของผู้ออกเสียงทั้งประเทศ และสัดส่วนข้างมากของจำนวนมลรัฐที่มีผลการออกเสียงรับรองข้อเสนอดังกล่าว จากจำนวนทั้งหมด 26 มลรัฐ
สำหรับการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายที่เป็นเรื่องทั่วไป (general popular initiative) ซึ่งเป็นกฎหมายในระดับชาตินั้น มีกระบวนการปฏิบัติอย่างเดียวกันกับการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญดังกล่าวมา แต่แตกต่างกันที่เกณฑ์จำนวนผู้เข้าชื่อสนับสนุนการยื่นข้อเสนอร่างกฎหมายทั่วไป ซึ่งต้องการเพียง 50,000 รายชื่อ ส่วนเกณฑ์การตัดสินผลการออกเสียงประชามติร่างกฎหมายระดับชาติ ต้องได้รับเสียงข้างมากของประชาชนทั้งประเทศเพียงอย่างเดียว โดยไม่จำเป็นต้องได้เสียงข้างมากของมลรัฐเหมือนการรับรองร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญ
ในฐานะที่เป็นกระบวนการใช้สิทธิทางการเมืองแบบประชาธิปไตยทางตรงภายใต้ระบบการปกครองแบบตัวแทน การใช้สิทธิริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย (popular initiative) เป็นกลไกสำคัญในการ “ผลักดัน” กฎหมายตามเจตนารมณ์ของประชาชน ในขณะที่การออกเสียงประชามติ (referendum) จะทำหน้าที่เป็นกลไก “ยับยั้ง” (veto) กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
รัฐธรรมนูญสวิสบัญญัติรับรองสิทธิการออกเสียงประชามติของพลเมืองใน 2 ลักษณะ ได้แก่ การออกเสียงประชามติที่ต้องจัดขึ้นก่อนการตัดสินทางการเมืองใด ๆ จะมีผลบังคับใช้ (obligatory referendum) และการออกเสียงประชามติที่ประชาชนเสนอให้จัดขึ้นเพื่อทบทวนการตัดสินใจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ (optional referendum)
การออกเสียงประชามติที่ต้องจัดขึ้นก่อนการตัดสินทางการเมืองใด ๆ จะมีผลบังคับใช้นั้น ปรากฏตั้งแต่ ค.ศ. 1848 โดยรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ทุกครั้งที่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐ รัฐบาลจะต้องจัดให้ประชาชนได้ลงคะแนนเสียงประชามติรับรองการแก้ไขเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเสียก่อน จึงจะมีผลบังคับใช้ นอกจากนี้ ยังรวมถึงการตัดสินใจของฝ่ายบริหารในการนำประเทศเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การระหว่างประเทศด้วย
ส่วนการออกเสียงประชามติที่ประชาชนเสนอให้จัดขึ้นเพื่อทบทวนการตัดสินใจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ เริ่มมีขึ้นในปี ค.ศ. 1874 มีหลักเกณฑ์ปฏิบัติคือ เมื่อต้องการยับยั้งการประกาศใช้กฎหมายทั่วไปของรัฐสภา ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถยื่นข้อเสนอให้รัฐบาลจัดการลงคะแนนเสียงประชามติรับรองกฎหมายดังกล่าวได้ โดยร่วมกันลงชื่อให้ครบจำนวน 50,000 รายชื่อ ภายในเวลา 100 วัน นับแต่วันที่รัฐสภาได้ประกาศบังคับใช้กฎหมายนั้น
ผลการลงคะแนนเสียงประชามติจะเป็นตัวตัดสินว่ากฎหมายที่มีการประกาศไปแล้วนั้น จะมีคงมีผลบังคับใช้ต่อไปหรือต้องถูกยกเลิก อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่เป็นการออกกฎหมายฉุกเฉิน (urgent laws) ซึ่งจำเป็นต้องให้มีผลบังคับใช้เร่งด่วนนั้น ประชาชนสามารถก็สามารถเข้าชื่อยื่นเสนอให้จัดการลงคะแนนเสียงประชามติพิจารณายกเลิกการบังคับใช้ในภายหลังได้
โดยเฉลี่ยในแต่ละปีจะมีการจัดการออกเสียงประชามติร่างกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติของสหพันธรัฐไม่น้อยกว่า 12 ฉบับ การมีส่วนร่วมใช้สิทธิทางตรงของพลเมืองในกระบวนการนิติบัญญัติ ผ่านช่องทางการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายและการออกเสียงประชามติดังกล่าวมา ส่งผลให้การใช้อำนาจทางการเมืองไม่ถูกจำกัดหรือผูกขาดที่ฝ่ายนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง หากแต่ตัวแสดงอื่น ๆ นอกสภา ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มเอ็นจีโอ กลุ่มองค์กร สมาคม และภาคประชาสังคม ยังมีส่วนร่วมใช้อำนาจการตัดสินใจกำหนดทิศทางการบริหารบ้านเมืองได้ด้วย
edit @ 11 Sep 2008 00:03:49 by prap and chai
