2008/Sep/12

คำถามต่อแนวคิด “การลงประชามติ” ของรัฐบาลนายสมัคร                       

การออกเสียงประชามติที่ปรากฏในประเทศประชาธิปไตยปัจจุบัน อาจจำแนกประเภทตาม “หน้าที่” ในระบบการเมือง ได้เป็น 2 ประเภทหลัก ได้แก่ การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองการปกครอง (‘governing’ referendum) และการออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง (‘deadlock-breaking’ referendum           

การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองการปกครอง จะเห็นได้จากตัวอย่างของการลงคะแนนเสียงประชามติทั้งในระดับมลรัฐและระดับชาติในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ และมาตรการการออกเสียงประชามติในระดับมลรัฐของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวข้างต้น ส่วนการออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมืองนั้น ตัวอย่างที่ชัดเจนและใกล้ตัวก็คือการออกเสียงประชามติในมาตรา 165 ของรัฐธรรมนูญไทยเรานี่เอง           

โดยทั่วไปการออกเสียงประชามติเพื่อหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง มักจะเป็นการออกเสียงที่จัดให้มีขึ้นโดยอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหาร ในกรณีที่รัฐบาลตกอยู่ในฐานะที่ต้องตัดสินใจในเรื่องซึ่งเป็นที่โต้แย้งถกเถียงอย่างกว้างขวางระหว่างสองทางเลือก หรือเป็นประเด็นที่ก่อให้เกิดการแบ่งแยกข้างความเห็น ทั้งในฝ่ายบริหาร นักการเมืองในรัฐสภา และสาธารณชน จนไม่สามารถหาข้อยุติได้ รัฐบาลอาจหลีกเลี่ยงการตัดสินใจประเด็นนั้นด้วยตัวเอง โดยโยนความรับผิดชอบในการตัดสินใจไปให้ประชาชนได้อภิปรายถกเถียง โต้แย้งกันด้วยเหตุด้วยผล และตัดสินกันด้วยการลงคะแนนประชามติ            

ตัวอย่างของการออกเสียงประชามติประเภทนี้ ได้แก่ การตัดสินใจเชิงนโยบายในประเด็นทางศีลธรรม อย่างการห้ามจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การกำหนดเวลาปิดเปิดสถานบันเทิง การออกกฎหมายหย่าร้าง การทำแท้ง การแต่งงานของคนเพศเดียวกัน เป็นต้น รวมถึงการตัดสินใจซึ่งมีผลกระทบต่อผลประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติ เช่น การจัดการออกเสียงประมติให้ประชาชนอังกฤษตัดสินใจเลือกการเข้าร่วมเป็นสมาชิกประชาคมยุโรป ในปี ค.ศ. 1975 เป็นต้น           

ในกรณีของไทย รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติมาตรการออกเสียงประชามติในลักษณะดังกล่าวเอาไว้กว้าง ๆ โดยให้อำนาจคณะรัฐมนตรีในการจัดการออกเสียงประชามติ ในเรื่องที่เห็นว่าอาจกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน หรือในเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดไว้ รัฐบาลอาจจัดให้มีการออกเสียงเพื่อหาข้อยุติโดยเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียง หรือจัดการออกเสียงเพื่อให้คำปรึกษาคณะรัฐมนตรีก็ได้ “เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ” (ซึ่งตอนนี้ยังเป็นแค่ร่าง)           

สิ่งที่น่าสนใจคือ ทันทีที่มีสมาชิกสภาผู้แทนฯ พรรคพลังประชาชนเสนอให้รัฐบาลจัดการออกเสียงประชามติให้ประชาชนตัดสินใจเลือกระหว่างรัฐบาลกับพันธมิตรฯ โดยมีพรรคร่วมรัฐบาลสนับสนุนอย่างแข็งขัน คณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบในวันถัดมา และโดยไม่ฟังเสียงโต้แย้งใด ๆ แนวคิดดังกล่าวก็นำไปสู่การผลักดันวุฒิสภาผ่านเร่งผ่านร่างกฎหมายพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ด้วยหวังว่าการจัดการลงคะแนนเสียงประชามติในระยะอันใกล้นี้จะเป็นทางออกให้ประเทศได้             

แต่ไม่ว่าในที่สุดแล้วกฎหมายดังกล่าวจะเสร็จทันหรือไม่ และศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้การจัดการออกเสียงประชามติดังเช่นที่คณะรัฐมนตรีตั้งใจเอาไว้นั้น ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทุกฝ่ายก็ไม่ควรอย่างยิ่งที่จะปล่อยให้แนวคิดเกิดขึ้นได้ตั้งแต่แรก เพียงเพราะคิดถึงแต่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ไม่คิดให้ถี่ถ้วนถึงผลกระทบข้างเคียงที่จะตามมา หากการลงประชามติที่รัฐบาลเสนอสามารถจัดขึ้นได้จริง           

ความคิดที่จะใช้การออกเสียงประชามติตัดสินว่าจะให้ “รัฐบาลอยู่ต่อ” หรือ “พันธมิตรฯ หยุดชุมนุม” ดังที่ปรากฏในขณะนี้ ไม่ว่าในทางปฏิบัติจะทำได้หรือไม่ ก็เป็นความคิดที่อันตรายในตัวเอง และไม่ควรจะปล่อยให้ออกมาโห่รับกันจนถึงขณะนี้ เพราะโดยเจตนาแล้ว แสดงให้เห็นถึงการบิดเบือนเจตนารมณ์ของบทบัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติในรัฐธรรมนูญ (ไม่ว่าจะรู้หรือไม่ก็ตาม)           

นั่นคือ การแปรเปลี่ยน “การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง” (‘deadlock-breaking’ referendum) มาเป็น “เครื่องมือสร้างความชอบธรรมแก่การครองอำนาจของรัฐบาล” (plebiscite) ภายใต้ข้ออ้างที่ว่า ประชามติที่จัดขึ้น ถือเป็นการให้ประชาชนตัดสินใจใน “เรื่องที่กระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน” เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าวิกฤตการณ์ทางการเมืองในปัจจุบัน มีผลต่อภาพลักษณ์ประเทศ ความเชื่อมั่นของนักลงทุน ไปจนถึงผลกระทบต่อกระบวนการบริหารราชการ           

มองในแง่ร้ายสุด ๆ หากการลงคะแนนเสียงประชามติดังข้อเสนอของคณะรัฐมนตรีสามารถเกิดขึ้นได้จริง ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลกลในอันใด และไม่ว่าผลประชามติจะมีนัยถึงการสนับสนุนรัฐบาลหรือพันธมิตรฯ ก็ล้วนแต่เป็นผลร้ายต่อระบบการเมืองทั้งสิ้น เพราะถึงแม้เจตนารมณ์ของการออกเสียงประชามติจะมิใช่การ “รับรองคณะบุคคล” ให้มีสถานะใดสถานะหนึ่ง หรือมีสิทธิพิเศษอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งอยู่นอกเหนือจากที่กฎหมายรับรอง ดังเช่นกรณีของนโปเลียนและฮิตเลอร์ดังกล่าวข้างต้น แต่เสียงข้างมากของประชาชนผู้ออกเสียงทั้งประเทศที่แสดงผ่านการลงคะแนนเสียงประชามติ ย่อมมีนัยถึงการให้ความชอบธรรมในสถานภาพบทบาทและอำนาจทางการเมืองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง            

มองในแง่ร้ายอีกเช่นกัน หากการลงคะแนนเสียงประชามติไม่สามารถแก้ไขปัญหาหรือเป็นทางออกให้กับวิกฤตครั้งนี้ได้ ซึ่งหมายถึงการเผชิญหน้าของกลุ่มพลังทั้งสองข้างยังคงดำเนินต่อไป การอ้างชัยชนะจากผลการออกเสียงประชามติ หรือการอ้างความเป็นตัวแทนผลประโยชน์ประเทศชาติ เพื่อสร้างความชอบธรรมในการดำเนินการทางการเมืองใด ๆ ของฝ่ายที่ชนะ ย่อมสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่การแปรเปลี่ยนสถานะตัวเองเป็น “เผด็จการจากเสียงข้างมากตามกฎหมาย” (legal dictatorship) ซึ่งแตะต้องไม่ได้ เพราะอ้างฉันทามติของประชาชนส่วนใหญ่เป็นเกราะกำบัง บ้านเมืองก็จะยิ่งยุ่งเหยิงกันไปใหญ่           

สิ่งที่พรรคร่วมรัฐบาลและสมาชิกรัฐสภาที่สนับสนุนแนวทางการลงประชามติต้องคิดให้มากคือ หากรัฐบาลนายสมัคร ได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากจากการลงคะแนนเสียงประชามติ (ซึ่งนายสมัครเองก็คงคิดเช่นนั้น) สถานภาพความเป็นผู้นำของนายกรัฐมนตรี ย่อมไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป เพราะนายกรัฐมนตรีไม่เพียงแต่จะอ้างความชอบธรรมจากคะแนนเสียงส่วนใหญ่จากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่ยังสามารถอ้างความชอบธรรมจากเสียงส่วนใหญ่ของประชามติอีกชั้นหนึ่งด้วย            

ชัยชนะของประชามติจึงอาจกระทบต่อสัมพันธภาพทางอำนาจระหว่างนายกรัฐมนตรีกับพรรคร่วมรัฐบาลและรัฐสภา ในลักษณะที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจนำเหนือกว่ามากขึ้น เพราะในทางหลักการแล้ว การลงประชามติเลือกรัฐบาลนั้น ก็เท่ากับประชาชนโหวตสนับสนุนตัวนายกรัฐมนตรีโดยตรง และนัยทางการเมืองของการได้รับเสียงข้างมากจากประชามติก็คือ นายกรัฐมนตรีจะมีฐานะเปรียบเสมือน “ท่านผู้นำ” ซึ่งมีสถานภาพสูงส่งราวกับ “ประธานาธิบดี” และอ้างตนเป็นตัวแทนเจตจำนงประชาชนและความอยู่รอดของประเทศชาติอย่างไม่ลืมหูลืมตา           

ดังนั้น คณะรัฐมนตรีควรจะล้มเลิมความคิดที่จะอาศัยการลงประชามติเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเช่นนี้เสียโดยเร็ว ในขณะที่รัฐสภาก็ไม่ควรจะเร่งรีบผลักดันการออกพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เพียงเพื่อให้รัฐบาลสามารถจัดการลงคะแนนเสียงประชามติได้ในระยะเวลาอันใกล้ แต่ควรจะศึกษาแนวทางการกำหนดกฎเกณฑ์และกระบวนการจัดการออกเสียงประชามติให้รอบคอบและละเอียดถี่ถ้วน            

และจะดีกว่านั้นมากหากมีการศึกษาแนวทางและความเป็นไปได้ในการกำหนดมาตรการออกเสียงประชามติที่เป็นเครื่องมือสำหรับปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ และเป็นเครื่องมือประชาธิปไตยทางตรง ให้ประชาชนใช้สำหรับทักท้วงยับยั้งการตัดสินใจทางการเมืองของรัฐบาลและรัฐสภา แทนที่จะรีบเร่งออกกฎหมายเพื่อรองรับการใช้ประชามติเป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมแก่รัฐบาลที่ตกอยู่ในภาวะวิกฤตความชอบธรรม           

คำถามต่อแนวคิด “การเมืองใหม่” ของพันธมิตรฯ              

มีเหตุผลมากมายที่ใครสักคนจะตัดสินใจเข้าร่วมชุมนุมสนับสนุนกลุ่มพันธมิตรฯ คนจำนวนมากอาจสนับสนุนกลุ่มพันธมิตรฯ เพราะเห็นด้วยกับการแสดงบทบาทเฝ้าจับตาตรวจสอบรัฐบาลอย่างแข็งขัน นำเสนอข้อมูลข้อเท็จจริงชนิดเจาะลึก และเปิดเผย “ความจริง” จากอีกด้านหนึ่ง ซึ่งไม่อาจหาดูหาฟังได้จากพื้นที่สื่อมวลชนกระแสหลัก อีกทั้งยังชี้ให้สังคมเห็นถึงภัยอันตรายของ “เผด็จการรัฐสภา” และการยึดกุมผูกขาดอำนาจการเมืองของกลุ่มทุน และชี้ให้เห็นว่าสังคมไม่ควรจะฝากอนาคตของประเทศชาติให้กับนักการเมืองที่ซื้อเสียงเลือกตั้งเข้ามาโกงกินประเทศและเลยเถิดถึงขั้น “ขายชาติ”            

ก่อนการรัฐประหาร เป้าหมายการชุมนุมของพันธมิตรฯ คือการโจมตีขับไล่ “ระบอบทักษิณ” ส่วนในครั้งนี้ นอกจากเป้าหมายที่ต้องการขับไล่ “รัฐบาลนอมินี” ของนายสมัครแล้ว พันธมิตรฯ ยังมุ่งวิพากษ์โจมตีความบกพร่องนานาประการของ “ระบบการเมืองแบบเก่า” เพื่อปูทางไปสู่การสร้าง “การเมืองใหม่” ซึ่งเป็นเป้าหมายขั้นต่อไป                       

เป็นไปได้ว่าข้อเสนอ “การเมืองใหม่” ซึ่งตั้งอยู่บนฐานของความไม่ไว้วางใจนักการเมืองฉ้อฉลและประชาชนคนชั้นล่างที่ถูกชักจูงได้ง่ายนี้เอง ที่ทำให้คนอีกจำนวนไม่น้อย แม้จะเห็นด้วยกับการเคลื่อนไหวของกลุ่มพันธมิตรฯ ในหลาย ๆ ประเด็น เริ่มจะไม่แน่ใจแล้วว่า “หนทางที่พันธมิตรอ้างว่าจะนำพาประเทศชาติไปสู่นั้นถูกทิศถูกทางแล้วจริงหรือ?”              

พันธมิตรฯ พูดถูกที่ว่า “ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่การเลือกตั้ง และการมีเลือกตั้งก็ไม่ได้เท่ากับมีประชาธิปไตยเสมอไป” แต่ถึงอย่างไรก็ไม่ควรฉกฉวยความจริงข้อนี้มาใช้อ้างเพื่อปฏิเสธการเลือกตั้งโดยสิ้นเชิง หรือเห็นดีเห็นงามกับการเอาระบอบอื่นที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยเข้ามาแทน เพราะไม่ว่านักการเมืองจะดีชั่วอย่างไร ที่สุดแล้วการเลือกตั้งก็ยังเป็น “เงื่อนไขจำเป็น” ของระบบประชาธิปไตย            

เหตุผลง่าย ๆ คือเพราะถ้าไม่มีการเลือกตั้งก็ไม่มีประชาธิปไตย แต่ในขณะเดียวกัน การเลือกตั้งเพียงอย่างเดียวก็ยังไม่ใช่ “เงื่อนไขที่เพียงพอ” ของประชาธิปไตย การตรวจสอบถ่วงดุลและกำกับควบคุมอำนาจฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติโดยการใช้สิทธิทางการเมืองของประชาชนเป็นหนทางหนึ่งที่จะช่วยเติม